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新政纲领:“江鄂会奏变法”第二折

2014-09-12 08:37:30 来源:南方周末 浏览:61
内容提要:刘坤一、张之洞试图双管齐下,一方面通过整顿吏治,整理财政,建立清廉高效的政府来领导新政。

清朝地方衙门审案场景,上海县城,1870年。 (采自刘香城编《壹玖壹壹》/图)

 

刘坤一、张之洞试图双管齐下,一方面通过整顿吏治,整理财政,建立清廉高效的政府来领导新政;一方面采用外国在教育、军事、法律、技术等领域的成法,加速国家的现代化进程;以使国家早日走出困境,安定富强。

太平天国之后,清政府经过二十多年的经济恢复,到甲午战前,财政基本达到了收支平衡。甲午战败和随之而来的巨额赔款,政府每年赤字高达一千三百万两,庚子事变,又赔银四亿五千万两,财政状况更加恶化。而督抚为了稳定地方秩序,促进经济发展,不得不另辟财源,罗掘各项灰色收入以平衡地方财政,致使官吏差役贪污腐败愈益严重,内则民怨沸腾,外则瓜分日亟,政府陷入空前的困境。刘坤一、张之洞试图双管齐下,一方面通过整顿吏治,整理财政,建立清廉高效的政府来领导新政;一方面采用外国在教育、军事、法律、技术等领域的成法,加速国家的现代化进程;以使国家早日走出困境,安定富强。江鄂会奏变法三折就是在这样的政治背景下拟订的。

病症与药方

《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》,光绪二十七年六月初四日上奏,此为江鄂会奏变法的第二折。

窃惟治国如治疾,然阴阳之能为患者,内有所不足也。七情不节,然后六气感之,此因内政不修而致外患之说也。这段话有一定道理,但细究则不然,假使道咸以来,内政修明,外患果可免乎?否也。当局者迷,刘、张看不透中西冲突乃是全球化大趋势下两种文明碰撞的结果,内政修与不修,到了19世纪,欧洲人都会来。盖立国之道,大要有三:一曰治,二曰富,三曰强国。既治则贫弱者可以力求富强;国不治则富强者亦必转为贫弱。整顿中法者,所以为治之具也;采用西法者,所以为富强之谋也。

刘、张把立国三要中的强国割裂开来,即是修内政,只能用儒家思想和传统治术来整顿中法,不能实行西方的政治制度;西法只是富强之术,采用西法只是为了富民强国,这就把西法排斥在的范畴之外,只取其技术性的措施。这是张氏中体西用思想在变法问题上的具体应用。

整顿中法折,按其意图,要达到或养民力,或澄官方,或作士气的目的,其欲整顿的事项也是从这三个方面规划的:第一条崇节俭,第二条破常格,第十二条简文法,旨在约束宫廷和职官的奢靡之风,革新陋规旧制,以鼓士气;第三至八条停捐纳课官重禄去书吏去差役恤刑狱改选法,是为反腐倡廉,整顿吏治,廉洁政府,以消民怨;第九至第十一条筹八旗生计裁屯卫裁绿营,是为整理财政,平衡收支,以养民力。以上十二条,皆中国积弱不振之故,而尤为外国指摘诟病之端,这些内容恰好表现了国病的各种症状,十二条措施就是根治的良方。

宫廷职官,虚糜华奢

今京畿凋残,秦晋饥馑,赔款浩大,民生困穷,以后更不知如何景象,此时若欲挽回天意,激励人心,非贬损寅畏力行节俭不可。此言显然意有所指。甲午年,就在中日战争已经爆发,财政相当窘迫之际,慈禧太后仍然举办了六十大寿庆典,支出总额640万两,其中,庆典花费530万两,余下的100多万两用在了她的普陀峪墓地工程上,该项工程1873年开工,1880年已经竣工,耗银227万两,而她全然不顾战后的巨额赔款和连年灾荒,竟将隆恩殿及东西配殿全部拆除,续建工程耗时多年,又花掉约300万两。以上只是庆典、修陵专项支出,宫廷的经常性开支也十分庞杂,据光绪二十四年二月十五日户部奏,全年宫廷经费达600万两以上。

药方是:要求宫廷以身作则,不急之务一切停罢,无益之费一切裁减内务府再有营私靡费者,必重惩之所有宫室舆服力求朴素,应酬宴会勿得浮糜,上官岁时之供亿一概禁绝;其次,要求督抚巡阅,学政按试,以及一切驰驿过境之贵官要差,所有舟车馆舍厨传供张严禁华奢,不准需索骚扰。拟请明降谕旨,力行节俭,无论宫廷、职官,有违旨者上司立予纠参

清代等级森严,上下否隔,民情难达上闻,人才亦难于自见,官员不思进取,但求无过,京官多昏聩庸碌之人,外官多敷衍塞责之辈,龚定庵遂有我劝天公重抖擞,不拘一格降人才之叹。为将一切承平安乐之繁文缛节量为简省变通,中外大小臣工尤以除官气达下情为主,药方有三:一是直言上奏,拟请明谕中外,凡臣工奏疏召对,务以直言正谏直陈利害为主,不必稍存忌讳;二是整治官风,切戒文武各官,必须屏除官气,不尚虚文;三是破格用人,仿宋人外吏转官须有十人荐举之例,如其有四五人保荐者,即破格用之

清代文法过繁,官员时间、精力皆有不给,必至疲劳于虚文,而疏略于实事;吏议过密,则贤者苦于束缚,不能设施,不肖者工为趋避,仍难指摘,以致居官者但有奉法救过之心思,并无忧国爱民之诚意。况方今事变离奇,动关大局,即昼夜精思,破格振作,犹恐无济,若再困之于簿书期会之间,则国家利害安危无暇筹及矣

药方有三:一是省虚文,凡部院、外省公牍有陈陈相因无益实政者,有册籍浩繁无关利弊者等,拟请饬下京、外各衙门,通行彻查,酌量省罢,或酌改从简;二是省题本,拟请将题本永远省除,分别改为奏咨;三是宽例处,因吏议繁密,京外各官殆无一人无一日不干吏议者,而州、县尤甚,治民之本,全在州、县,地方官终日惶惶,救过无暇,何暇顾及教民施政?牵挂既多,于是遇事诿卸,多方弥缝,上官亦知其情多为难,不肯苛求,姑从掩覆,既明知为无益劝惩之事,何必存此虚文?范文正公尝言,士大夫公罪不能无,私罪不可有,刘、张站在维护地方官声望的立场上,请求敕下吏部、兵部、都察院查核,将处分旧例,分别公私轻重,酌情宽减删除,如此则臣下之于朝廷,僚属之于上官,可以进实言、办实事矣

反腐倡廉,整顿吏治

捐纳历朝皆有,至晚清同光以降,冗滥芜杂,已成一种有主管、有项目、有标价的制度。政府公开卖官,为害吏治,历来为人诟病,然作为主管部门的户部,徒以每年可收捐三百万,遂致不肯停罢。药方是,将捐纳制度即行永远停罢,以作士气而清治源

清代官员的贪污远甚于前朝,到了清末,官场腐败,更为严重。京官俸饷微薄,偶遇外差,便拼命搜刮。外官财路较多,但为求升迁和照应,也要将灰色收入拿出一部分以别敬、炭敬、冰敬等名目向京官送礼,实为行贿。靠捐纳得官者,更是挖空心思地捞钱,以收回买官成本。可以说,贪污渗透到职权所及的各个环节,田赋、漕粮、盐课、厘金、关税、外债、军饷、河工……,但凡涉及银钱收支,经手之人,层层揩油,主管部门,处处分肥,隐匿截流,浮支冒销,各种手段,无所不用其极。宗室王公,军机大臣,甚至内府太监,也收受贿赂,卖官徇情。若论反腐惩贪制度,明清两代不可谓不严厉,但杀一难以儆百,一直未能根治。

刘、张深悉腐败的严重程度,企图以官员培训和重禄养廉之法抑制贪污。药方之一,加强对候补官员的政治教育和业务培训,拟请在京城设仕学院、外省均设教吏馆(干部学校),多储中外各门专业书籍,选派端正博通之员教习,令候补各员均入其中,分门讲习,严定课程,切实考核,进功者给予凭照,量才任用,昏惰者惩儆留学,不可教者勒令回籍

药方之二,给京官发养廉银,重禄养廉;光绪八年户部奏定,令各省关筹解京官津贴银二十六万两,施行一年,旋将此项拨充饷需,且原定钱数较少,大小官员不能遍及,其分给者为数亦不敷用度。今日亟需另筹办理,至三品以上大员,用度较繁,关系甚重,并应一并筹及,其名目即称为养廉,勿庸再称津贴,方为名正言顺。据计算,此项养廉银大约必须筹款百万,乃足敷各衙门办公之需,杜乞贷苞苴之习

药方之三,给府、县等地方官拨给职田,名曰养廉田。在财政如此困绌之际,又要为官员筹措巨额养廉银,且不说加重人民负担,能收到廉政效果吗?然果愿贤才无北门贫窭之忧,当官有公而忘私之志,则为国家所省者多矣。

古代将衙门里办公人员统称官吏,其实,不同,由吏部任免、考核,由官雇佣,充作下属,如督抚衙门之兵房,藩司之吏房、户房,州县之户粮房、契税房等。蠹吏害政,州、县尤甚,战乱过后,征收田赋的鱼鳞册多已无存,而历年催征底册皆在书吏之手,缓欠飞洒,弊混极多,把持州县,盘剥乡民,契税一项包揽隐匿,官无如何,其实无论大小衙门书吏,伎俩皆极庸劣,自古吏害民生,吏辱官声,主官或被欺蒙,或知情而无可奈何,一直难以根除。

药方是,拟将各省书吏一律汰除,改用委员,其额设办稿经承,督抚、司道、知府、直隶州衙门,用本省候补佐贰杂职为之,称为稿委,缮写清书用本省生员为之,称为写生……”,如生员不能足数,从该衙门清书中挑选谨慎守法者充作书手,称为贴写生,州、县衙门稿书亦用生员,如生员不敷,则监生、童生亦可,称为稿生。从此,书吏一律改用士人,优其名目,则稿生、写生皆有顾惜廉耻之心,化去骫法营私之习

书吏为文案,差役充杂职,是衙门里最低等的雇员,有临时办差者,有长期役使者,充此业者多是乡里流氓无赖。传案之株连,过堂之勒索,看管之凌虐,相验之科派,缉捕之淫掳,白役之助虐,其害不可殚述,民见差役无不疾首蹙额,视如虎狼蛇蝎者。差役熟悉地方人情和衙门事务,多为师徒相承,专习为恶之事。差役扰民,其报官者,不过十分之一,其报官而惩办者,不过一半,铁打衙门流水官,换官不换差役,故根株蟠结,党羽繁滋,旋革旋复,虽有良吏,只能遇事惩儆,稍戢其暴而已,而终不能令种种扰民害民之弊一概杜绝。盖官府事事需差,州县皆不久于任,势不能锄而去之,别筹良法

药方有二:一为短期之法,筹集款项,裁汰差役,拟令州、县自行募勇,大县百余名,小县数十名,以供驱遣,如州、县无款可筹,借口推诿,可收取讼费,以此为养勇之费。惟繁缺州、县差役多至数百人,骤行革除,虑其流而为盗,应请限以五年,次第裁革,并给以三年役食,令其各谋生计;二为长期之法,学习日本,设立警察局,凡一切查户口、清道路、防火患、别良莠、诘盗贼皆此警察局为之。当时京城正拟设巡捕,外省亦可采取外国成法,并参酌本地情形,先行试办,以次推行,警察若设,则差役之害可以永远革除。此尤为吏治之根基,除莠安良之长策矣

以上两条,刘、张意在将书吏差役裁撤之后,参照西方国家地方政府的组织形式,改造中国省、府、县级衙门,设立科层机构,以处理日益繁重的政务,并借重新招募公务员之机,将政治和文化素养较高的人充实到各机构,建立廉洁高效的地方政府。虽无蓝图细目,也无时间表,其深远之意昭然若揭矣。

滥刑酷狱,向为吏治腐败之缩影。外国人来华者,往往亲入州、县之监狱,旁观州、县之问案,疾首蹙额,讥为贱视人类,驱民入教,职此之由。比较中外刑狱之差别,刘、张看出根子就在外国案以证定,中国案以供定,遂致严刑逼供难以根除,又因狱吏向无人权观念,才有种种虐囚之事,狭隘污秽,凌虐多端,暑疫传染,多致瘐毙,仁人不忍睹闻,等之于地狱,外人尤为痛诋,比之以番蛮,实为清朝监狱的真实写照。

恤刑狱一条,篇幅最长,论述最细,开出了九个药方以期根治:禁讼累、省文法、省刑责、重众证、修监狱、教工艺、恤相验、改罚锾、派专官。但刘、张也知道,以上各种弊端,例禁无一不周备,而州、县无一能奉行,原因非常复杂,若不修改刑律,制定刑事诉讼法,建立公正、人道的司法审判制度,筹集经费,建立新式监狱,虽警以文檄,绳以处分,断无实效,必须事事皆有切实可行的办法,庶几实现尚德缓刑之治,而驱民入教之患则可渐除矣

古来吏部用人,名曰铨选。自明季以来,部选之官,皆系按班,依次选用,查册之外,辅以掣签,并无考核贤否之法……”药方是,以后州、县官,无论正途、保举、捐纳,皆令分发到省补用、试用,令其学习政治,上官亦得以考核其才识之短长,遇有缺出,按照部章应补何班,即于本班内统加酌量,拟补不必拘定名次。按部定委署章程,分三班选用,一正途,一委用,一试用。委用即凭劳绩,就应用各班之中酌量遴委,不必挨次,如有重要难办之事,并班次亦可不拘,然后交由吏部核准。照此办法,则所用皆系熟习地方情形之员,又有鼓励人才之具,于吏治实有裨益。

此条实为督抚与吏部争权之举。道咸以前,实职多为科举出身,捐纳多为虚衔、封典,上任与退休的官员人数基本保持平衡。推广实职捐纳是从镇压太平军开始的,至光绪一朝,大量捐班人员进入候补之列,众多军功人员也要官要缺,使得仕途拥挤不堪,加之兴洋务办实业之后,沿江沿海地区,尤其是通商口岸城市,事务纷繁,设立了许多新机构管理政务,这就需要增加许多新官职,督抚熟知地方事务,手里又有大批幕僚和亟待补缺人员,如果此条能得到皇上首肯,以后很大一部分地方官的任用权将从吏部转到督抚手里。

整理财政,平衡收支

清末陆军可分为三类,一是清初延续下来的八旗和绿营;二是镇压太平天国时建立的湘军和淮军,称为防军,少数绿营仿湘淮军制,改练洋操,称为练军(或练勇);三是甲午战争后,完全按照西式军制编练的新建陆军。据赫德调查清末财政收支情况,庚子前数年,岁入8820万两,岁出10112万两,赤字1292万两,其中,陆军军费为3000万两,约占岁出的30%。(周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社,2000年版,p316。以下简称周著)在其他支出不能节减的条件下,裁八旗、裁绿营、裁屯卫就成了平衡收支的唯一办法。

八旗与绿营之懦弱、腐败,世人皆知,太平天国后,朝臣督抚屡议裁撤,但裁八旗关系旗人生计,清廷唯恐动摇统治根基,不敢轻易为之,只能裁撤绿营。光绪二十一年(1895)六月,户部奏准裁改兵制,令各省绿营挑精壮三成,其余老弱一概裁撤。(《光绪朝东华录》,p3633)据罗尔纲先生统计,光绪二十一年至二十四年,绿营兵共裁撤40834名,另有直隶、山东裁减人数不详。(罗尔纲:《绿营兵志》,中华书局,1984年版,pp86-114,以下简称罗著)甲午战前绿营兵约45万人,应裁31.5万人,实际上所裁不到应裁数的五分之一。据户部、兵部统计,光绪二十四年各省防军练勇仍有36万余人,与绿营合计,兵员仍达76万,这与绿营裁七成,练勇裁三成的目标相距太远(周著,pp327-328),庚子之后,绿营兵饷尚需银一千万两以上。刘、张吸取以往裁绿营欲求近效而多裁,遂致牵制而不能裁的教训,拟请将各省绿营兵,限定每年裁百分之五,二十年裁完,将每年节省的军饷,用于训练警察。

自乾隆至光绪朝,满汉大臣屡有疏奏筹议八旗生计者,大多提议让旗人出关东或至口北屯垦,但因旗人不善农耕,未能推行。窃谓朝廷养人,不必指定何项生计,但宜使之有自谋生计之才。刘、张欲变通旧法,拟请将京外八旗饷项,仍照旧额开支,有愿至各省随宦游幕,探亲访友,以及愿习农、工、商各业者,悉听其便,出京寄籍自谋生计之人,其钱两即行开除,省出钱两饷米,以专充八旗广设学堂之费,士、农、工、商、兵五门,随所愿习,所学未成不能营生之时,饷项照旧给发,五年以后,省饷甚巨。历来汉臣议及八旗生计,多有忌讳,刘、张此法,旨在教导旗人谋生之术,出旗为民,八旗兵自然减少,实为深谋远虑之策。

漕粮是清代由东南各省经大运河运送京师的税粮,有漕各省,设有屯田以养运军,设有卫所以押漕运。清末漕粮改由海运,除江、浙两省仍行漕运,其他省份均行折漕(即将漕粮折银征收)。自海运以来,多有疏奏提议全漕改折,若能实行,每年可省漕运费用二百多万两,各省二十五万多顷屯田,每年亦可增银五十万两,再加上裁撤各卫所的官兵省下的饷银,当有两三百万两。刘、张拟请将裁屯卫所得,即以拨充大小京官俸廉之用

甲午战败,士民尚有振兴之志;庚子之后,民情大变,对清廷彻底丧失信心。羡外国之富而鄙中土之贫,见外兵之强而疾官军之懦,乐海关之平允而怨厘局之刁难,夸租界之整肃而苦吏胥之骚扰,于是民从洋教,商挂洋旗,士入洋籍,始由否隔,浸成涣散,乱民渐起,邪说乘之,邦基所关,不胜忧惧,清廷面临空前的统治危机。刘、张克尽职守,忧国忧民,欲将以上诸弊,一律革除,以期挽回人心,救亡图强,应该说,他们对国病的诊断基本准确,治疗方案还算恰当,下药也算对症,就像治病不能罔顾病人身体的承受能力,筹划改革方案也不能罔顾政府和社会的承受能力,一切皆以适度、可行为前提,还要分别缓急,次第更张,才有可能化解各种矛盾,减少阻力,使新政得以顺利推行。

作者:范福潮

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